نوسازی: بتوارگی کالبدی و سوداگری مستغلاتی

در قانون برنامه چهارم توسعه (1384-1388) مقرر شده بود که ظرف ده سال عملیات اجرایی بازسازی،نوسازی و مقاوم سازی بافت های قدیمی شهرها و روستاها انجام شود. اکنون سال 1396 است و مطابق با آمارها شهر تهران 4400 هکتار بافت فرسوده دارد. پرسش آن است که چرا این هدف محقق نشد و این هدف گذاری دارای چه مشکلی است.

ابتدا یک ارزیابی از دفاتر نوسازی شهر تهران در مورد وضعیت فعالیت ها در حیطه های مختلف کالبدی و کارکردی را بررسی میxadکنیم تا از خلال آن بتوان تصویری از وضعیت ارائه نمود.

بر طبق بررسی که در «طرح ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی شهرتهران و توانمندسازی اجتماعات آنها» از دفاتر نوسازی(48 محله) از طریق پرسشنامه تفصیلی،مصاحبه های عمیق و مطالعات اسنادی،انجام شد، نتایج زیر به دست آمده است:

در محلاتی که مشکل مالکیت وجود دارد مانند فرحزاد،خاک سفید،شیوا،شکیب،طیب،خزانه بخارایی،فردوس،نعمت آباد،اسماعیل آباد،دولتخواه حتی در تجمیع نیز موفقیتی وجود نداشته است.در موضوع پشت بام نشینی که مساله xadکالبدی و گرایشی جدید از اسکان غیررسمی در تهران است، دفاتر نوسازی عمدتا موفقیت نداشته xadاند. در محلات دیگری که میزان تجمیع و تخریبی و نوسازی بالا ارزیابی شده است نسبی xadاست نه مطلق.در موضوع های اجتماعی و اقتصادی نظیر فقرزدایی،ساماندهی مشاغل غیررسمی و کنترل آسیب های اجتماعی، دفاتر نوسازی یا اصلا ورود نکردهxad اند یا کاملا شکست خورده xadاند. در موضوع تثبیت سکونت و کاهش مساله خانه به دوشی و جا به جایی سالانه نیز دفاتر نوسازی ناموفق بوده xadاند که آمار گسترش اجاره نشینی و مهاجرت های داخلی(درون شهری) و مهاجرت های بیرونیxad گویایxad آن است.در موضوع تأمین سرانه های خدماتی نیز دفاتر نوسازی عمدتا ناموفق بوده xadاند. در موضوع کارگاه خوابی نیز دفاتر نوسازی یا فاقد اطلاع هستند یا اگرxad اطلاع دارند به موضوع ورود نکرده xadاند.

ممکن است پرسش شود که مسائلی نظیر کنترل آسیب های اجتماعی یا ساماندهی مشاغل غیررسمی یا فقرزدایی نیاز به هماهنگی و هم افزایی نهادی دارد و بدون آن مداخلات ابتر میxadماند و صرفا دفاتر نوسازی نمی توانند در موضوع اقدام نمایند. اما نگاهی به طرح توسعه محله هرندی نشان می xadدهد که طرح علی رغم تمهید هماهنگی نهادی بین سازمان نوسازی،سازمان خدمات و رفاه اجتماعی شهرداری تهران،معاونت شهرسازی، معاونت حامل و نقل و ترافیک ،معاونت امور مناطق، معاون خدمات شهری،معاونت اجتماعی و فرهنگی،مرکز رسیدگی به امور مساجد،نیروی انتظامی،کمیسیون اجتماعی شورا،مهندسین مشاور طرح(مهندسین مشاور طاش) ، فاقد مطالعات اجتماعی و اقتصادی بوده و محوریت اقداماتِ xadمداخله xadای،اقدامات کالبدی و طراحی منظرشهریxad است تا برنامه ریزی شهری و منطقهxad ای.xad(رجوع شود به ارزیابی تأثیرات اجتماعی طرح توسعه محله هرندی).

از اینجا یکی از مسائل ناکامی سیاست های نوسازی آشکار میxad شود،رویکرد کالبدیِ سازمان نوسازی و طرح های آن. برای تأئید بیشتر این موضوع میxadتوان نگاه مسئولان سازمان نوسازی را ارزیابی نمود.

«شهرداری تهران توانسته طی دو برنامه عملیاتی پنج ساله حدود 34 درصد از پلاکهای فرسوده را نوسازی کند، از 205 هزار پلاک فرسوده شهر تهران 71 هزار پلاک نوسازی شده و در همین راستا نیز 82 هکتار معبرعمومی نیز بازگشایی شده است. هدفxadگذاری کلان شهرداری تهران بر این است که حداکثر حمایتها را از پلاکهای زیر یکصد متر داشته باشد. زیرا معتقدیم پلاک های بالای 200 متر نیازی به کمک ویژهای ندارد.»(عبادالله فتح اللهی،رئیس سازمان نوسازی شهر تهران، خبرآنلاین،25 اردیبهشت 1395)

نگرش پلاکی-پارسلی به بافت فرسوده و نادیده انگاری محله،جداسازی پلاکها از بافت محلی، برنامه نوسازی کالبدی پلاک به پلاک همگی گواهی بر این رویکرد کالبدی،غیراجتماعی و غیرنهادی در سیاستهای نوسازی است. این نگرش در شرایطی جریان دارد که سند ملی راهبردی احیاء، بهسازی، نوسازی و توانمندسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری هم بر رویکرد توانمندسازی ، اجتماع محور، شهرنگر و منطقه نگر و هم به هماهنگی و یکپارچگی نهادی در قالب ستاد بازآفرینی پایدار شهری تأکید دارد.

مساله دوم در این نگاه ، نادیده انگاری فقرشهری و urban slum است. هم سازمان نوسازی و هم شرکت عمران و بهسازی شهری ایران هنوز به درک درست و مورد توافقی از فقر شهری و محلات urban slum نرسیده اند و یا بافت فرسوده برمبنای ویژگی های سهxad گانه xadی ریزدانگی،عرض معبر کمتر از 6 متر و ناپایداری مصالح را در نظر میxad گیرند و یا اسکان غیررسمی از نوع Informal settelment و براساس صرفا وضعیت مالکیت. در نتیجه ویژگی این محلات که مساله اصلی آنها نه آوار زلزله که آوار زندگی است را نادیده می گیرند و از پاسخ به آن ناتوانند. حال این پاسخ در قالب الگوهای مالیِ بانک پذیری و اعتبارات خرد باشد یا در قالب الگوهای غیرمالی نظیر بانک زمان و اعتبارهای حمایتی و خدماتی.

مساله سوم ،xadکه البته مانند مساله xadیxad قبل ناشی از نگاه کالبدی و پلاکی است، نادیده انگاری ساختاری بودن فقر و مساله xadی تله فضایی است. در بررسی که در «طرح ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی شهرتهران و توانمندسازی اجتماعات آنها» انجام شد، دو نتیجه حاصل آمد : نخست) رابطه فقرشهری با عدم تحقق طرح های کسب و کار و فعالیت طرح جامع(به ویژه طرح محور شوش-بعثت)، دوم) رابطه فقرشهری با نفوذناپذیری ساختاری و عدم دسترسی مناسب به حمل و نقل سریع، همگانی و ارزان.

بررسی تطبیقی لایه های سازمان فضایی، ساختار اجتماعی و بهره مندی های اقتصادی در شهر تهران ، این فقر ساختاری را روشن تر نشان می xadدهد.

اگر نقشه مالکیت خودرو را با نقشه نفوذپذیری بافت شهری مقایسه نماییم، شدت مساله فقر دسترسی بیشتر رخ میxad نماید، هرچه مالکیت خودرو کمتر باشد، نفوذپذیری هم کمتر است، نفوذپذیری کم یکی از شاخصه های اسارت در تله فضایی است. بررسی تطبیقی بین نقشه های کیفیت قلمرو اجتماعی، میزان وابستگی و میزان بیکاری گویای انطباق آن ها با یکدیگر است و بررسی اش با هسته های فعالیت و اشتغال در شهر بیانگر فاصله این کانون ها با پهنه های بیکاری و نرخ وابستگی در شهر. لازم به ذکر است که پهنه های بیکاری و نرخ وابستگی در شهر تهران مطابق با اطلس کلانشهر تهران طی دهه 1375 تا 1385به شدت گسترش یافته است که گویای تشدید«فرایند تهی دست آفرینی» بوده است. نیازی به توضیح نیست که این فرایند طی سال های بعد(به ویژه در دوره 1388 تا 1392) شدت یافته است. این موضوع را میxadتوان در سیمای ژرفا و گسترده فقرشهری که بر مبنای هزینه و درآمد خانوار در سال 1391 و تخمین آن برای سال 1394 است(طرح ساماندهی سکونتگاه های غیررسمی شهر تهران و توانمندسازی اجتماعات آنها) ملاحظه نمود.

بنابراین ما با چند مساله توامان مواجه هستیم: نخست) فقدان برنامه های اجتماعی،اقتصادی،نهادی و حتی طراحی محیطی برای بافت فرسوده ، دوم)xadگسیختگی پلاکهای بافت فرسوده از محله که شکلی از طرد اجتماعی را در بر دارد و هم مانع مشارکت محله در روند نوسازی است xad، سوم) فقدان جایگاه فقرشهری در برنامه ها، چهارم) فقدان نگرش ساختاری شهرنگر و منطقه نگر به مساله فقرشهری و تله فضایی.

وجه دیگریxad که در تعیین هدف مساله ساز بوده است،اطلاق «بافت فرسوده» بوده است. اطلاقیxad که هم مسبب تشدید نگرش کالبدی بوده و هم با برچسب زنی بر طرد اجتماعی و نادیده انگاری پویایی های اجتماعی دامن زده است. مساله سازی دیگر و مهم این اطلاق، نگاه استانداردساز بوده است یعنی آنکه بناها باید تیپ استاندارد داشته باشند. این نگرش استانداردساز که از طرح جامع اول(گروئن-فرمانفرمائیان) و با تعیین حداقل قطعه آغاز شد، خود از عوامل مهم در تشدید مساله بافت های فرسوده، شهروندزدایی از کمxadدرآمدها و گسترش حاشیه نشینی بوده است. این نگرش استانداردساز در ضوابط ساخت و ساز از موانع مهم برای الگوهای مسکن ارزان قیمت ، مسکن تدریجی و xadفضاهای عمومی یا خدماتی منعطف است.

مجموع این فرایند یعنی انتزاع کالبد(پلاک) از فضا(مناسبات زیستی در بنا، اجتماع محلی، روابط پلاک با بافت-معبر،پاتوق،فضای عمومی،مراکز خدماتی-، مناسبات اقتصادی، نظام شهری، قواعد نهادی حاکم بر فضا) ، تصویر استاندارد و فتیشxad گونه از بنای نوساز، تحقیرxadکالبد قدیمی و یا ناهمخوان با تصویر استاندارد، همگی شکلی از «بتوارگیxad کالبدی» را ایجاد کرده است. بتوارگی دو ویژگی دارد : الف)حاکمیت xadکالبد بر انسان، ب) کالاشدگیxadکالبد که نه کیفیت آن و نه امر زیسته در آنxad که ارزش مبادله xadایxad آن برحسب ویژگی هایxad کمی نظیر زیربنا،طبقه،تراکم، واجد ارزش میxadشود.

کالاشدگیxad کالبد چگونه اتفاق میxad افتد؟

چنانکه گفته شد ساکنان توانمند نمیxadشوند چون مسائل فقرشهری،فقر ساختاری،مشارکت محلهxad ای دیده نمیxadشوند،تسهیلات و وام های بخش عمومی و دولتی نیز که هم محدود است و هم بنابر الگوی «خصوصی سازی»،«برون سپاری» و «کوچک سازی»، حیطه های نقش دولت در خدمات اجتماعی و اقدامات حمایتی و رفاهی تنزل یافته است، در نتیجه شیوه xadای که برای میسرساختن تأمین هزینه نوسازی باقی میxad ماند،تأمین آن از طریق ارزشxad کالبد است. ارزشی که با شیوه های تسهیلات کالبدی میسر میxad شود،تسهیلاتی چون انواع تراکم تشویقی و حذف پارکینگ. این تسهیلات نیز در ازا و برای اقدامات کالبدی نظیر تجمیع و نوسازی داده میxadشود و نه حتی برای تشویق اقدامات توانمندسازی.

نتیجه این روند یعنی بتوارگیxad کالبدی و سوداگری مستغلاتی آن است که هرچه پلاکها نوسازتر شوند، محلات ویرانتر میxad شوند زیرا جمعیت محلات از ظرفیت آنها افزایش یافته بدون آنکه سرانه های خدماتی متناسب با آنها بتوانند رشد کنند و در این فرایند تعلق محلی، مزیتهای محلی، استراتژی های بقای محلی، پیوندهای اجتماع محلهxadای زدوده میxadxadxadشوند و در نتیجه کیفیت محیط تنزل یافته و پایداری سکونت تهدید می xadشود، در این شرایط که ارزش کالبد جانشین ارزش ساکن میxad شود، ورود کاربری ها براساس ارزش مبادله ای در محلات امری اجتناب ناپذیر است،امری که نمودی از آن را در گسترش انبارها و کارگاهها در محلات بافت فرسوده می توان شاهد بود.

این نگرش بتوارگیxad کالبدی و سوداگری مستغلاتی شکل بدخیم تری از الگوهای مرسوم تجمیع نیز که حداقلی از مشارکت افراد و منافع آنان را شامل می شود نیز دارد و آن الگوی مداخله توسعه دهنده هاست. نگرشی که به بافت فرسوده به چشم بافتی که باید کوبیده شود و در زمین آن، ساخت و ساز مجدد و انبوه سازی xadکرد و از این طریق بازار مسکن را رونق بخشید. الگویی که بر وخامت اوضاع می افزاید و مسائل ناشی از طرد اجتماعی، بی هویتی شهری، از جاکندگی و تعمیق شدت فقرشهری را افزایش میxad دهد.

در مقابل این روند می بایست رهیافت و اقداماتی را در پیشxadگرفت که کالاشدگی زمین و کالبد را متوقف کرده و بتواند با نگرشی منعطف و چندراستایی، کیفیت محیط را اولویت دهد.

اقداماتی نظیر:

-احیای «قانون ملی شدن زمین های شهری»

- بازنگری در ضوابط ساخت و ساز و ضوابط قطعه بندی جهت انعطاف پذیری برای مسکن ارزان قیمت ، مسکن تدریجی و xadفضاهای عمومی یا خدماتی منعطف

- بازنگری در ضوابط بافت فرسوده در طرح جامع و تفصیلی و هدایت ضوابط تشویق کالبدی برای اقدامات کالبدی به سمت ضوابط تشویق غیرکالبدی برای اقدامات کالبدی و ضوابط تشویق کالبدی برای اقدامات غیرکالبدی

- برنامه فرایندی توانمندسازی محلی مبتنی بر امکانات و مهارت های محلی و سرمایه های اجتماعی آن

- انعطاف پذیری و خلاقیت در تأمین خدمات و پاسخگویی به نیازها از طرقی نظیر خرده پاتوق های مردمی، استفاده چندکارکردی،خدمات سیار و سازه موقت

- نظام مشارکت محلی و بهبود حکمرانی شهری

-ارجحیت بهسازی،مرمت و مقاوم سازی بر نوسازی

- الگوهای مداخله تدریجی و بهبودنگر نظیر طب سوزنی شهری به جای الگوهای تام و جامع

- نظام برنامه ای و نهادی یکپارچه و هماهنگ در سه سطح محله محور،شهر نگر و منطقهxad گرا در برنامه ریزی

-تأمین نظام بانک پذیری کم درآمدها و ساختارهای مالی پشتیبان محلی (صندوق توسعه محله)

- تأمین نظام مکمل غیرمالی(حمایتی،خدماتی،همیاری) برای ساختارهای مالی پشتیبان محلی

- تقویت تنوع اجتماعی به عنوان سرمایه احیای محلی

منتشر شده در مجله قلمرو رفاه شماره 28 و 29